（任洪波）随着农村第二轮土地承包到期时间日益临近，国务院于2019年发布了《中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，该意见也是后期开展延包试点的重要指导性文件。此后，根据2020年中央一号文件提出开展第二轮土地承包到期后再延长三十年试点（以下称：土地延包）要求，国务院又同意建立了《第二轮土地承包到期后再延长三十年试点部际联席会议制度》，中央农办、农业农业部先后于2020-2024年共批复5批次国家级第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，2022年启动整县试点，2024年又启动3个省的整省试点。各试点单位通过土地延包试点，逐渐探索出一套行之有效的土地延包路径和经验做法，逐步总结出有效的土地延包“八步工作法”工作规程，并研究出台指导土地延包的政策法规和问题答疑指南，这对土地延包试点工作的有序推进起到一定的积极意义。

　　一、土地延包试点常见做法（一）工作流程分析各试点单位的做法，各地通过试点不断总结归纳出了“六步法”、“八步法”、“十步法”等流程，简单梳理归纳主要流程如下：

　　1、宣传发动：通过发放《致农民的一封信》、宣传标语、宣传画册、微信、短信等方式，在一些范围内宣传土地延包相关政策；

　　2、成立机构：成立土地延包领导小组或工作小组；通常县区和乡镇成立工作领导小组（或工作组），村、组成立工作组或工作小组；

　　3、摸底核实：对集体经济组织土地承包情况开展摸底核实，主要摸清土地土地二轮确权（或二轮承包）时人（户）、地、空间位置情况及截至工作时点人（户）、地和空间位置变动情况及使用情况；

　　4、制定方案：集体经济组织（发包方）土地延包工作组（或小组）根据摸底核实情况，结合国家政策拟定土地延包方案，经公示后提交成员（代表）大会民主决议；

　　5、开展调查：集体经济组织（发包方）土地延包工作小组根据土地延包方案组织方案实施，对人地户做出详细的调查确认，确保延包的人、户、地信息准确，符合延包方案要求；

　　6、审核公示：调查完毕后，制作土地承包经营权信息公示表、公示图和公示结果归户表，经公示和农户签字确认后组织合同签订；

　　8、完善证书：根据不变不换的原则，对农户的不动产证书（农村土地承包经营权）进行变更登记，根据自身的需求对证书进行变更、换发或补发；

　　9、资料归档：对土地延包过程形成的材料，按档案整理要求做资料整理和归档进馆；

　　以上流程,2-7为《农村土地承包法》规定的法定发包程序，1、8、9、10为各地根据试点情况增加的部分，2-9为常见的“八步工作法”内容。

　　1、宣传发动部分：通常是制作了《致农民的一封信》和宣传横幅。2、摸底核实部分：通常是按户或按生成队制作《摸底核实表》、《摸底核实申请表》、《土地承包情况登记表》供摸底核实使用，部分试点单位还设计了土地流转情况和农民延包意愿填写项。也有试点单位利用微信小程序或APP全程进行电子化摸底核实，以土地确权数据为基础直接在手机或电脑上进行信息修改；

　　3、制定方案部分：调研发现大部分试点单位是以发包方（组级集体经济组织）为单位做方案的拟定。也有试点地区是以村级集体经济组织为单位拟定土地延包方案（以村级的工作方案明确全村范围内的土地延包具体做法），作者觉得该做法有待商榷。

　　4、开展调查部分：根据延包方案对人（户）、地、空间位置做调查确认，特别是共有人和承包地有变化的农户，认真组织调查确认，为后期公示归户表提供数据支撑。调研发现部分试点单位容易将该部分的工作与摸底核实阶段的工作进行混淆或合并在摸底核实阶段，直接省去调查部分。

　　5、审核公示部分：根据调查情况制作农村土地承包经营权公示表、公示图、公示结果归户表和公示公告，明确公示时间、期限、地点、问题反馈途径、联系人等，在集体经济组织范围内进行公示，公示无异议后由农户签字确认。部分试点单位是按村或生产小组制作公示表和公示图，并进行公示，也有试点单位没有制作统一的公示表、公示图，而是将农户的公示结果归户表进行张贴公示。

　　6、合同签订部分：为确保合同签订的真实有效，各地也探索不同的合同签订实现方式，如东部XX市和XX区，就明确要求合同签订全程留痕，一律实行线下签订并拍照留档，然后将纸质承包合同扫描后将电子文件上传国家土地承包合同网签平台；也有试点单位通过升级原有土地确权平台或依托国家土地承包合同网签平台采用全程线上签订合同的方式，借助微信小程序或手机APP，在完成身份认证后在手机上直接签订合同。

　　7、证书完善部分：鉴于部分试点单位农村产权制度改革成立集体经济组织合作社都是在土地确权完成后进行后，在完成合同签订后对农户的原农村土地承包经营权证书统一换发了新的不动产登记证，也有试点单位直接沿用原来的证书进行发证；部分试点单位对无变化的农户采用在原证书上加盖延长证书有效时间的方式实现证书的变更不换证。

　　二、土地延包工作中存在的问题及建议由于各地土地延包试点的工作重点和路径差异，在调研中也发现部分试点单位程序和具体做法上存在一定的瑕疵，影响了本次土地延包试点的成果质量。具体问题分析如下：1、工作机构建立不规范：有的试点单位将负责土地延包具体实施的工作组建立在村级。根据《农村土地承包法》第十九条规定“土地承包应当按照以下程序进行:（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组”，对土地所有权归组级（生成队）集体经济组织的地方，工作小组应建立到组级的集体经济组织，而不能简单以村级集体经济组织的工作组进行代替，发包方不应为村委会；

　　2、摸底核实不实：部分试点单位由于人员、经费和时间问题，直接将土地确权时的数据拿出来让农户进行签字确认，对农户的人员和土地变更、无地少地等诉求不予处理，对户内共同生活的亲属身份也不进行核实，简单的“一延了之”。对此作者觉得应以土地确权为基础开展逐户、逐人、逐地进行摸底核实，对没有开展确权的要先进行补确权，对确权错误的应及时进行更正，对确权后有变化的情况应启动变更程序。为规范起见，建议对原合同内容有变化的，应填写《农村土地承包合同改变申请表》，依法依规规范开展合同改变，并结合土地延包方案签订土地延包合同。3、土地延包方案制定不规范：调研中发现部分试点单位，仅在村级制定了工作方案，且方案条款过于宽松模糊，并没有完整反映集体经济组织土地承包的基本情况。根据《农村土地承包法》第十九条规定“本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组”“承包工作小组按照法律、法规的规定拟订并公布承包方案”“依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；”，作者觉得土地延包方案应以土地所有权所属集体经济组织制定土地延包方案。方案内容要反映本集体经济组织摸底核实的农户情况（包括：承包户、消亡户等）成员情况、土地承包情况、耕地情况（包括：机动地、新增地源、收回土地等），本次延包的具体办法。明确哪些农户是直接顺延；无地户、少地户土地问题怎么样才能解决；明确延包对象怎么样确定，制作延包对象名单；对农村产权制定改革时确认的集体经济组织成员实行静态管理的地方，还应对农村集体经济组织的成员身份做补充认定，并以认定的结果开展延包对象的确认。方案经过成员（代表）大会民主决议后，还应提交乡镇人民政府审批（注意：对有变化的情况，建议提交乡镇人民政府批复而不是简单备案）并报县级农村土地承包管理部门备案。

　　4、开展调查和公示不完善：根据《农村土地承包合同管理办法》规定，对新增农户和户内承包土地发生明显的变化的应根据《农村土地承包经营权调查规程》开展调查，并根据调查的最终结果，将调查的最终结果提交延包工作小组进行审核检查，审核通过后，按发包方制作农村土地承包经营权公示表、公示图，按户制作“农村土地承包经营权地块示意图”和归户表。调研发现部分试点单位没有开展调查阶段的相关材料。

　　5、合同签订和过程签字不规范：部分试点单位为了确认和保证合同签订的真实有效，要求整个延包过程全程留痕，特别是合同签订时要求村组拍照留存；也有试点单位全程采用线上方式。但在调研也发现部分试点单位将签字部分合并，将摸底核实材料、变更申请材料和合同在同一时点给农户签字确认。甚至有地方出现给农户空白材料来签字（如将空白的变更申请表和公示结果归户表在合同签订时给农户一并签订）的情况；也有部分地方的工作人员直接询问农户几个问题，在农户上不清楚文件材料内容的情况让农户在手机上进行签字，一次性完成摸底核实、审核公示确认及合同签订。

　　对此，笔者建议，各地应根据真实的情况妥善处理延包过程农户参与问题，对需要签字的环节应优先由承包方代表（户主）签字，户主签字确有困难的也可以由共同生活的亲属代签，对全家外出的应完善委托手续后进行代签。同时，要积极运用技术方法开展远程网上确认和合同签订。目前，实现合同网签的方式有很多实现方式，常见的实现方式如：1.借助国家农村土地承包合同网签平台做合同电子签署；2.也可以先进行线下签订纸质合同，然后将纸质合同扫描后上传到国家合同网签平台；3.有条件的单位也可以在原由的土地确权系统基础上增加网签功能，将签订后的电子合同通过系统接口将数据上传国家合同网签平台或直接将电子合同打包通过国家合同网签平台上传电子合同。

　　总之，各地应结合本地真实的情况，妥善处理好土地延包过程中的签字确认问题，确保签字过程真实有效，不能为了签字而签字，更不能在手续不全的情况下虚假代签。

　　开展农村第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作，是国家维护农村稳定，保障农民土地承包权益的重大举措。各在开展试点中应结合地方真实的情况，实事求是，稳妥、依法地认真开展土地延包工作，确保工作过程合法、成果有效，要让农户知情、满意，经得起历史的检验。王定先院长。

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